首页 -> 环保业务 -> 国际合作

成本效益分析的美国经验与环保实践  
2018-3-27 14:36:44

 

为学习借鉴国外生态环保治理领域先进经验,介绍美国利用成本效益分析方法在环境保护领域的运用,为我国环境保护提供参考和借鉴。

 

成本效益分析是通过计算项目或政策的全部成本和效益,以进行结果比较和价值评估的常用方法。19世纪以后,成本效益分析作为一种新兴的决策方法,得到了系统的发展和应用。1844年,法国工程师、经济学家儒勒·裘布依(Jules Dupuit)在其《论公共项目的效用度量》一文中正式提出成本效益分析的概念,并将其运用于法国防洪工程和巴黎地下给排水系统。美国则是将成本效益方法用于国家资源环境重大决策支持等方面最早期、最系统、最全面的国家。20世纪初,成本效益分析即作为美国总统辅助决策的重要工具进入公众视野,其规范化的结果让成本效益分析逐渐从水利项目延伸到土地利用、公共安全、卫生健康、环境保护等领域。由于其切合了现代行政管理的高效性和经济性,成本效益分析逐渐被世界各国广泛推崇。

 

美国成本效益分析方法的制度体系

 

20世纪70年代至今,美国历届总统均在政府管制领域推行基于成本效益分析的执政思路,颁布了一系列重要的行政命令。1974年,福特总统签署11821号总统行政令《通货膨胀影响声明》,要求管制机构改革管制程序,考虑与衡量管制的成本与效益。1978年,卡特总统签署12044号总统行政令《改善政府管制》,要求联邦行政机构制定行政规章时不得对经济、个人、公共和私人组织、州以及地方政府施加不必要的负担;对年度经济影响在1亿美元或以上的规章以及对私人企业或各级地方政府、地区的成本或价格产生重要影响的规章进行管制分析。1981年,里根总统在积极推行供应经济学、里根经济学(给富人减税、结束产业管制)提振美国经济的同时,颁布12291号总统行政令《联邦管制》,要求所有新制定的政府规章都要符合成本效益分析的标准,标志着美国开始建立市场导向的政府管制模式。此后,克林顿总统签署了《管制计划与审核》(12866号),布什总统签署了《能源供给、销售或使用之重要影响行为》(13211号),奥巴马总统签署了《改进管制和管制审查》(13563号)、《识别和减少管制负担》(13610号),通过总统行政令的形式,更加强化与提升了成本效益分析在美国行政法中的地位与作用。

除总统行政命令以外,大量的国会立法也同时强化了行政规章成本与效益评估的倾向,建立了行政机构成本效益分析的法律制度。美国国会在1995年的104届会议上,对所有有关管制的公法都确立了成本效益分析的原则、程序和方法,并将收益大于成本,或者管制的收益能够证明为它所支出的成本是合适的作为制定规章的标准。至1995年起,美国国会通过了十几个重要的管制成本与收益分析的法案,如《1995年无资金保障施令改革法》限制监管机构在没有充分的预算拨款情况下,强加给州政府和地方政府联邦命令,此法标志着美国的管理制度向市场化改革迈出了关键步伐。《2002年管制改进法》进一步规定成本收益分析必须作为监管机构制定规章的一种原则和程序。

国会发布的《财政、邮电业和政府总拨款法》(1997年)中明确规定,美国公众有权知道联邦政府行政机构管制的成本、效益和经济绩效。根据这一法律规定,美国建立起管理与预算办公室(OMB)及下设的信息和管制事务办公室(OIRA)对联邦管制审核和报告的制度。OMB和OIRA要求联邦行政机构提交他们各自年度的管制成本效益分析的经济报告,并在此基础上整理出向国会汇报的一个联邦管制的总成本与总收益的年度报告,即“关于联邦管制的效益与成本以及《无经费职权改革法》机构执行情况的报告”。

为了统一环境政策成本效益评估方法和提高成本效益评估质量,美国环境保护署(EPA)自20世纪80年代起,先后出台了多份成本效益评估指南。1983年,EPA针对环境法规特点发布了《监管影响分析操作指南》,该指南是美国环境政策评估的原始指南;2000年9月,发布《经济分析指南》,反映了原始指南发布后近20年间美国环境决策及其经济分析的演变历程。2010年12月,根据新的总统行政令和最新指导性文件的有关要求,发布了新的《经济分析指南》,并于2014年5月再次进行更新。该份新《经济分析指南》适用于所有采用监管或非监管管理策略开展的针对环境政策的经济分析,主要评估内容包括政策行动的必要性说明、可替代方案审查、成本和效益的测量(包括可替代方案)和分配影响分析。

 

美国成本效益分析的应用实践

 

成本效益分析在美国联邦政策制定过程中的应用并非一帆风顺,特别是对于公众生命的价值评估,以福特公司平托车案为代表,曾引发社会各界的广泛质疑和责难。面对争议,美国政府将重心放在对分析方法的优化与完善、对结果的解释与透明化上,不断提升成本效益分析的基础支撑作用,构建符合其时代特征的现代化体系。美国通过颁布一系列的总统行政令和国会立法,逐步推进了成本效益评估的制度化,最终实现了从“命令—控制型管制”向市场化的“成本效益分析管制”的演变。

2015年,美国管理与预算办公室发布了2014年情况报告,统计了2003年10月1日—2013年9月30日美国联邦部门出台重大法规的成本与效益估值。十年间,EPA独立发布了34项法规,联合交通部(DOT)共同发布了3项法规,占联邦法规总数的1/3。其中,EPA独立发布的法规,成本为382亿~461亿美元,占联邦十年间出台法规总成本的46%~56%;实现效益1648亿~8495亿美元,占联邦十年间出台法规总效益的63%~82%。从行政部门比较,EPA、DOT、卫生和公众服务部(HHS)位居发布重大政策数量的前3位,也是成本与效益金额上最大的部门。可见,随着社会发展,与公众健康、安全相关的部门已成为精细化、科学化管理的重点

以改善大气质量为基本目标或首要目标的法规所产生的收益,占EPA十年间出台法规总收益的98%~99%。EPA大气办公室发布的27项法规(独立发布24项,联合交通部发布3项),十年间带来的效益为1950亿~8996亿美元,成本为464亿~620亿美元,效益成本比大于4∶1。其中,《州际清洁空气条例》(2005年)、《清洁空气细颗粒物执行条例》(2007年)和《燃煤、燃油发电机组有毒大气物质排放标准》(2011年)是具有较高收益的3项改善大气质量的法规。这些数据表明,大气办在争取细颗粒物、有毒大气物质排放标准、州际空气污染等敏感议题时,充分使用了成本效益分析结论作为执政依据,作为在国会、法院争取话语权、加强环境治理能力的有力武器,既化解了利益集团的阻挠,也争取到了最为广泛的理解与支持。

2005年,为防控美国东部28个州和哥伦比亚特区的大气跨界污染,EPA颁布《州际清洁空气条例》,重点解决该区域正面临的颗粒物和臭氧污染不达标的问题。《州际清洁空气条例》规定的减排量分两个阶段实施,该规定覆盖所有的美国东部发电厂。第一阶段,NOx控制开始于2009年,目标是每年削减136万吨;SO2控制开始于2010年,目标是每年削减335万吨。第二阶段,两种污染物削减均开始于2015年,总量分别控制在每年118万吨和236万吨。除了对NOx的年度总量控制外,一些州也设立了五个月的臭氧季节总量控制。

同年,空气与辐射办公室发布《州际清洁空气条例监管影响分析》报告,其成本效益分析结果显示,第一阶段每年的成本约为168亿美元,第二阶段每年的成本约为36亿美元。而第一阶段改善人类健康和社会福利方面的年均效益可达1040亿~1220亿美元。这些效益包括每年可以防止17000例过早死亡、22000例非致命性心脏病发作、170万个工作日损失等,以及减少酸雨、海岸与河口的富营养化污染等难以用货币量化的效益。通过对比2015年预期效益的中点和2015年企业成本,每增加1美元污染控制成本会带来20多美元的效益。

 

成本效益分析方法的不足及其发展方向

 

成本效益分析作为决策原则、决策程序和绩效评估手段的优势显而易见,但同时也面临一系列的批评与质疑,主要集中于伦理与方法论两个层面。理论界对成本效益分析普遍的伦理诟病在于成本效益分析只注重功利性而无视道德准则。一是部分学者认为成本效益分析使用支付意愿作为生命价值的评判标准,过于功利,忽视道德准则,不应将人类死亡单纯视为“成本”;二是成本效益分析忽视了公平和正义等其他社会层面的意义,对代际公平等问题考虑不足,过于关注效率,忽视平等,且理论界对公平问题究竟应该在成本效益分析中占多大权重仍所知甚少;三是成本效益分析方法论中的价值选择问题导致其无法中立,易受政治势力操纵,计算过程与结论分析的客观中立性不足。在方法论层面,批评意见认为现行方法仍不能妥善解决价值量化过程中的支付意愿标准与贴现率选择、无法量化价值的计算等不确定性问题。

针对环境成本效益分析发展现状,理论界也提出了需要进一步研究的问题,包括第一,可以更多利用陈述性偏好法来衡量不同空间和时间内不同群体的收益与损失,以此解决公平问题;第二,在分析生态系统损失或可持续发展等社会目标时,可将成本效益分析与预防原则相结合,这种使用组合方法的趋势会越来越明显;第三,成本效益在进行某些环境决策时可以发挥巨大作用,但在其他环境决策中则无效,需要进一步研究这种现象的原因和发挥作用的机理;第四,需要确保在官方开展的各类成本效益分析活动中,确实使用了学界研究的重大进展和新成果。

 

对我国的政策建议

 

随着我国经济步入“新常态”,经济由高速增长转为中高速增长,经济强势的格局正在发生改变,降低过高政策成本的声音开始出现。过去,我国一些行政决策未经充分的前期分析和科学论证匆忙出台,直接影响了政府的决策质量。尤其是重大行政决策经济分析严重不足,导致公众往往只看到政府投入,却无法了解政策收益,从而形成了“不计收益盲目投入”的认识误区,成为我国提高科学决策水平的突出短板。

我国在实现全面小康的决胜阶段,更应该吸收借鉴美国应用成本效益分析的经验教训,加快提升我国环境管理决策的科学化水平。为此建议,一是将成本效益分析方法确定为推动绿色发展的重要支撑工具,逐步建立重大法规和项目的成本效益评估制度,构建长效监管机制;二是在环保领域先行先试,对重大环保规划、行动计划和重要环境标准进行成本效益分析,选取具有重大社会影响、环保效益较显著的领域开展成本效益分析实证试点;三是将成本效益分析方法作为财政资金的重要筛选工具,优先支持效益显著的项目,引导资金流向高效益项目;四是加强政策评估能力建设,完善人才培养、数据库建设、科学研究等配套保障机制。

 

文章选自3IPET环保技术国际智慧平台“[国际经验]成本效益分析的美国经验与环保实践”http://3ipet.mepfeco.org.cn/










Copyright 2002-2015 版权所有:千赢娱乐城。 All Rights Reserved.
地址:辽宁省沈阳市浑南新区全运三路98号环保大厦
辽ICP备06009437号
推荐浏览:IE9.0以上版本,1024*768分辨率以上